Provisionsdeckel: Warum er verfassungswidrig ist

Ein Provisionsdeckel in der Lebensversicherung ist geplant, aber noch nicht beschlossen (procontra berichtete). Auf den BaFin-Vorschlag folgte der LVRG-Evaluierungsbericht vom Bundesministerium der Finanzen (BMF). Laut Ministerium könne der Provisionsdeckel Kosten senkend wirken und Fehlanreizen entgegenwirken. Allerdings hat das BMF keinen Missstand genannt, der einen solchen schwerwiegenden Eingriff in die gesetzlich garantierte Gewerbefreiheit und die Privatautonomie der Unternehmen rechtfertigen würde.

Dennoch: Die Bundesregierung hält an diesem Instrument fest, um zu einem fairen Ausgleich der Lasten durch den Niedrigzins zu kommen. Christine Lambrecht (SPD), Parlamentarische Staatssekretärin im BMF, hatte im Dezember bestätigt, dass das Ministerium die Einführung eines Provisionsdeckels prüfe. In der Branche rechnet man mit einem Referentenentwurf noch im ersten Halbjahr 2019.

Einen Provisionsdeckel ohne konkreten Missstand einzuführen, halten viele Experten für verfassungsrechtlich bedenklich, darunter die Bundesarbeitsgemeinschaft zur Förderung der Versicherungsmakler (BFV) und der AfW Bundesverband Finanzdienstleistung (procontra berichtete). Inzwischen haben beide Institutionen zusammen mit VOTUM, Verband Unabhängiger Finanzdienstleistungs-Unternehmen in Europa, dazu zwei Gutachten eingeholt.

Ergebnis: Ein Provisionsdeckel im Bereich der Lebensversicherung wäre sowohl verfassungsrechtlich als auch europarechtlich unzulässig. Professor Hans-Jürgen Papier, Staatsrechtswissenschaftler und ehemaliger Präsident des Bundesverfassungsgerichts, untersuchte den geplanten Provisionsdeckel unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten. Er konstatiert in seinem 50 Seiten umfassenden Gutachten, dass der Deckel „einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung der Versicherungsunternehmer und der Versicherungsvermittler aus Artikel 12 Absatz 1 Grundgesetz darstellen“ würde.

Jedoch „wäre ein solcher Eingriff nicht durch verfassungslegitime Gründe des gemeinen Wohls gerechtfertigt“. Das Vorliegen solcher Gründe sei empirisch nicht belegbar. Papier folgert im Gutachten: Der Gesetzgeber überschritte seinen von der Verfassung eingeräumten Einschätzungs-, Bewertungs- und Prognosespielraum, wenn er solche Gründe und deren Voraussetzungen ohne jede tatsächliche Fundierung unterstellte.

Weiter bemängelt er mit Blick auf die ungleichen Beratungs- und Vertriebswege, etwa Vertreter, Versicherungsmakler und Versicherungsberater, sowie den unterschiedlichen Beratungsaufwand bei bestimmten Produkten, dass „diese durch den Provisionsdeckel undifferenziert in einen Topf geworfen würden“. Es läge also eine gesetzliche Gleichbehandlung höchst unterschiedlicher Sachverhalte und Personengruppen vor, merkt Papier an.

Eine Deckelung müsse sich daher auch auf ein Honorar erstrecken, das ein Berater unabhängig vom Vermittlungserfolg kassieren würde. Das wiederum würde zu einer „massiven Wettbewerbsverfälschung“ zwischen Beratern, Maklern und Vertretern führen. Ein Sachgrund für eine derartige Differenzierung ansonsten gleicher Sachverhalte ist nicht erkennbar“, schreibt Papier.

Seite 1: Provisionsdeckel verfassungswidrig? Seite 2: Willkürlicher gesetzgeberischer Aktionismus

„Bei der jetzigen Sachlage erscheint ein gesetzlich eingeführter Provisionsdeckel unabhängig von der letztlich gewählten Höhe als willkürlicher gesetzgeberischer Aktionismus.“, so Professor Papier. Das gesetzgeberische Ziel einer weiteren Senkung der Vertriebskosten könne somit einen normativen Provisionsdeckel und den damit verbundenen Eingriff in die berufsspezifische Vertragsfreiheit der Vermittler nicht legitimieren.

Es sei dem Gesetzgeber bereits mit dem Lebensversicherungs-Reformgesetz (LVRG) gelungen, die Vergütung der Vermittler zu reduzieren, betont Hans-Jürgen Papier mit Blick auf den LVRG-Evaluierungsbericht – um 7,21 Prozent bei Maklern und um 2,89 Prozent bei Vertretern. Dies belege, dass „der Wettbewerb um Vertriebsentgelte bei Versicherungsvermittlern funktionsfähig ist“, schreibt er.

Das Gutachten des Rechtsexperten Professor Hans-Peter Schwintowski von der Humboldt-Universität Berlin nimmt den Provisionsdeckel europarechtlich unter die Lupe. „Die Vermittlerrichtlinie IDD enthält keinerlei Regelungen, die die Deckelung von Vertriebsentgelten rechtfertigen würden.“ Die IDD würde einen Provisionsdeckel sogar verbieten, „weil damit die Informations-Intransparenz auf Versicherungs- und Vermittlermärkten zunehmen würde.“ Dies sei verbraucherschädlich.

Zudem sei ein Provisionsdeckel nicht mit der europäischen Dienstleistungsfreiheit vereinbar. Es gebe keinerlei Anhaltspunkte, dass das Allgemeininteresse für einen Provisionsdeckel so groß wäre, dass eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt sei. Vielmehr würde der Provisionsdeckel „gegen zwingende Allgemeininteressen verstoßen, da er in die Produktgestaltungsfreiheit der Versicherer ohne Sachgrund eingreifen und zugleich eine Qualitätsabwärtsspirale auch bei den Vermittlern auslösen würde“.

„Der angedachte Provisionsdeckel gefährdet den Berufsstand der Versicherungsvermittler, führt zu weniger Beratung und erschwert Verbrauchern den Zugang zur notwendigen Versicherungs- und Finanzberatung“, resümiert AfW-Vorstandschef Norman Wirth.

Seite 1: Provisionsdeckel verfassungswidrig? Seite 2: Willkürlicher gesetzgeberischer Aktionismus