EU-Regulierung der Nachhaltigkeit: Ambitionierte Zukunftslösung oder anankastische Zwangsstörung?

Gastkommentar Versicherungen von Oliver Timmermann

Die Europäische Union drängt auf mehr Nachhaltigkeit, auch für den Finanzmarkt. Doch überschreitet sie damit ihre Kompetenzen? Und was bedeutet das für die Zukunft? Ein Kommentar von Rechtsanwalt Oliver Timmermann von der Hamburger Kanzlei Michaelis.

Oliver Timmermann, Bild: Kanzlei Michaelis

rechtsanwalt Oliver Timmermann, Kanzlei Michaelis Hamburg. Bild: Kanzlei Michaelis

„Nachhaltigkeit“ war lange Zeit Gegenstand von politischen und ökonomischen Diskussionen. Spätestens mit der EU-Regulierung auf diesem Gebiet wird dieser schillernde Begriff aber zwingend auch juristisch aufgeladen. Relevant wird dieses EU-Recht über die Compliance-Funktion nicht nur bei Versicherern; es wird vielmehr auch jeden „Finanzberater“ i.S. des Art. 2 Nr. 11 lit. a) TransparenzVO, also jeden „Versicherungsvermittler, der eine Versicherungsberatung für IBIP erbringt“, treffen.  

Wenn die BaFin lange Erklärungen, Tabellen und Fachartikel schaltet und wenn sich sogar der BVK-Präsident herausgefordert fühlt, die EU wegen des entstandenen organisatorischen Mehraufwandes zu kritisieren, wird deutlich, dass tiefgreifende Veränderungen vor sich gehen. Was ist geschehen? Nach der Verabschiedung des „globalen Rahmens zur nachhaltigen Entwicklung“ von der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 25.9.2015 („Agenda 2030“) und nach dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen von Paris („Pariser Abkommen“), das am 05.10.2016 von der EU genehmigt wurde und das u.a. dazu führen soll, die Erderwärmung auf deutlich weniger als 2°C zu begrenzen, begann die EU, die Nachhaltigkeitsregulierung in Gang zu setzen.

Aktionsplan vorgelegt

Im Frühjahr 2018 wurde der Aktionsplan „Finanzierung nachhaltigen Wachstums“ vorgelegt. Dieser Aktionsplan verfolgt insbesondere drei Ziele.

Er soll:

  • die Kapitalflüsse auf nachhaltige Investitionen umlenken, um ein nachhaltiges und integratives Wachstum zu erreichen,
  • finanzielle Risiken, die sich aus dem Klimawandel, der Ressourcenknappheit, der Umweltzerstörung und sozialen Problemen ergeben, bewältigen und 
  • Transparenz und Langfristigkeit in der Finanz- und Wirtschaftstätigkeit fördern.  

Wegen der „katastrophalen und unvorhersehbaren Folgen des Klimawandels und der Ressourcenverknappung“ war für die Kommission dringendes Handeln geboten. Bei diesen Maßnahmen kommt dem Finanzsektor nach Einschätzung der Kommission nun eine „Schlüsselrolle“ zu. Dies deshalb, da Europa derzeit jedes Jahr (sic!) einen Investitionsrückstand in Höhe von ca. € 180 Mrd. aufholen muss, um die selbst gesteckten EU-Klima- und Energieziele bis 2030 verwirklichen zu können.

Finanzwirtschaft soll für Investitionsmasse sorgen

Die Finanzwirtschaft – und damit auch die von der Regulierung betroffenen Versicherer und Finanzberater – soll für die kritische Investitionsmasse sorgen, die notwendig ist, um diese Lücke für den Übergang zu einer nachhaltigeren Wirtschaft (irgendwie) zu schließen. „Damit privates Kapital in nachhaltigere Investitionen umgelenkt werden kann, muss das Finanzsystem umfassend umgestaltet werden“, heipt es im Aktionsplan.

Es ist hier weder Ort noch Platz, die initiierten EU-Verordnungen im Einzelnen zu repetieren. Es muss jedoch an dieser Stelle – seitens einer Kanzlei, die sich darauf verschrieben hat, das Versicherungsvertriebsrecht als ihre Kernkompetenz zu begreifen – klargestellt werden dürfen, dass die Rechtsakte der EU keine bloße unionsrechtliche Wirtschaftsaufsicht mehr darstellen. Was bereits mit den ersten drei Verordnungen auf den Weg gebracht wurde, ist vielmehr supranationale Wirtschaftslenkung zur Erreichung eines politischen Ziels.

Es droht ein Regulierungs-Übermaß

Die Maßnahmen werden massive Auswirkungen auf die Finanzwirtschaft und somit zugleich auf den Versicherungssektor haben. Es droht eine Regulierungs-Hypertrophie. Ist erst einmal ein neues Ziel formuliert, ist der Ehrgeiz zu nahezu lückenlosen, detailversessenen Einzelvorgaben der EU-Bürokratie mit Schrecknis absehbar. Dabei besteht zugleich die erhebliche Gefahr eines Demokratiedefizits, da sich der europäische und der nationale Gesetzgeber vermehrt auf die Einschätzungen sog. „Experten“ stützt, die über keinerlei demokratische Legitimation verfügen.  

Mit anderen Worten: Ein großes (globales) Ziel trifft auf eine EU-Kommission, die unter anankastischer Zwangsstörung mit Hang zu manischer Kleinteiligkeit leidet. Der Vergleich zu Meteorologen, die auf Satellitenbildschirmen das Aufkommen eines Supersturmes mitverfolgen, stellt hier keineswegs eine Übertreibung dar.  

Darf die EU das? Rechtsgrundlage für den Entwurf der Transparenzverordnung der Kommission ist ausweislich des Präambeltextes Art. 114 AEUV. Danach kann der Unionsgesetzgeber mit dem Ziel der Errichtung und des Funktionierens des Binnenmarktes Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten erlassen. Auf Grundlage der zentralen Angleichungskompetenz für den Binnenmarkt wurden etwa 2011 die europäischen Aufsichtsbehörden für den Banken-, Versicherung- und Wertpapiersektor errichtet.

Die Rechtsangleichung ist jedoch funktional zu verstehen und ist nach dem EuGH darauf gerichtet, die sich aus der Unterschiedlichkeit nationaler Vorschriften „ergebenden Hindernisse aller Art zu mildern”. Die Neubegründung- bzw. Neuausrichtung von Wirtschaftsordnungen kann kaum darunter verstanden werden. Selbst die Neubegründung hoheitlicher Zuständigkeiten soll nur ausnahmsweise auf Art. 114 AEUV gestützt werden können, wenn dadurch ein erheblicher Mehrwert für das Binnenmarktziel zu erwarten ist. Selbst wenn EU-Vorgaben für die Geldbeschaffung im Rahmen ideologisch-motivierter Nachhaltigkeitsziele förderlich sein sollten, kann die Rechtsangleichungskompetenz aus Art. 114 AEUV erkennbar keine tragfähige Ermächtigungsgrundlage für die Übertragung derart umfassender Kompetenzen sein.

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